環(huán)境保護(hù)部10月20日在京開展地方環(huán)保部門生態(tài)環(huán)保重點(diǎn)工作創(chuàng)新大討論，來(lái)自地方環(huán)保部門特別是市縣級(jí)基層環(huán)保部門負(fù)責(zé)人緊密聯(lián)系實(shí)際工作，就環(huán)境立法與執(zhí)法、環(huán)�；鶎幽芰ㄔO(shè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)管體制改革等方面建言獻(xiàn)策，面對(duì)面交流。大家圍繞主題暢所欲言，講心里話、講真話、出實(shí)招，務(wù)實(shí)中肯，充分體現(xiàn)了基層環(huán)保工作者勇于實(shí)踐、勤于思考的工作態(tài)度和善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的鉆研精神。
環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)陳吉寧充分肯定了大討論，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)在基層，希望也在基層，要以改革的思路、務(wù)實(shí)的作風(fēng)、過(guò)硬的本領(lǐng)，持之以恒推進(jìn)各項(xiàng)工作，為全面完成“十二五”目標(biāo)任務(wù)，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作再上新臺(tái)階做出新的更大貢獻(xiàn)。
嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管，強(qiáng)力治污，推動(dòng)環(huán)境質(zhì)量不斷改善
黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)環(huán)境保護(hù)高度重視，全面深化改革與全面依法治國(guó)帶來(lái)政策與法治紅利，綠色發(fā)展將充分釋放技術(shù)紅利，全社會(huì)保護(hù)環(huán)境的強(qiáng)大合力逐步形成，環(huán)保工作面臨著前所未有的機(jī)遇。但同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，改善環(huán)境質(zhì)量的長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性更加凸顯，環(huán)保工作處于負(fù)重前行的關(guān)鍵時(shí)期。
面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，打好大氣、水、土壤污染防治三大戰(zhàn)役，對(duì)改善環(huán)境質(zhì)量、加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)極為重要。改善環(huán)境質(zhì)量是三大戰(zhàn)役總的目標(biāo)，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管則是打好環(huán)境治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的有力武器和關(guān)鍵舉措。
基層處于環(huán)境執(zhí)法的前沿陣地，情況復(fù)雜、矛盾集中，尤其需要拿出守土有責(zé)、守土盡責(zé)的精神，敢于擔(dān)當(dāng)、敢于負(fù)責(zé)、敢于碰硬。
浙江省金華市環(huán)保局局長(zhǎng)石驍敏提出，要在嚴(yán)打上下功夫，強(qiáng)化執(zhí)法，采取從嚴(yán)處罰、關(guān)停取締、強(qiáng)制斷電、金融黑名單等措施，營(yíng)造嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法的氛圍。同時(shí)，針對(duì)當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法力量薄弱的實(shí)際，他建議強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，“哪個(gè)部門處理快就叫哪個(gè)部門上，哪條法規(guī)最給力就用哪條法規(guī)套，哪種處罰手段管用就用哪種手段來(lái)”。
實(shí)施好新《環(huán)境保護(hù)法》是今年工作的重點(diǎn)。新《環(huán)境保護(hù)法》被稱為“史上最嚴(yán)”，環(huán)境執(zhí)法力度與新《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定和公眾期待容易形成落差。對(duì)此，大家建議，應(yīng)堅(jiān)持違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，重點(diǎn)打擊偷排、偷放等環(huán)境影響大、群眾反映強(qiáng)烈的惡意違法排污行為，集中整治篡改和偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等弄虛作假行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)，嚴(yán)懲相關(guān)違法企業(yè)及責(zé)任人，真正使法律成為不可逾越的紅線。
北京市房山區(qū)環(huán)保局總工程師常云鵬建議對(duì)新環(huán)保法及其配套法規(guī)在基層執(zhí)行過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理，加緊出臺(tái)相應(yīng)配套辦法，針對(duì)行政拘留違法案件移交等問(wèn)題協(xié)調(diào)相關(guān)部門，使法規(guī)執(zhí)行更具有可操作性。
鑒于新環(huán)保法各項(xiàng)規(guī)定的落實(shí)牽涉到多個(gè)部門，討論中大家還建議環(huán)境保護(hù)部盡快與相關(guān)部委協(xié)調(diào)，制定具體的執(zhí)行辦法，并匯總各地執(zhí)行按日連續(xù)處罰、查封扣押等辦法等遇到的問(wèn)題，完善配套措施，便于基層執(zhí)行。
同時(shí)，河南省商丘市環(huán)保局副局長(zhǎng)曾慶國(guó)提出，加快地方立法工作，通過(guò)地方立法，具體明確相關(guān)職能部門職責(zé)，形成齊抓共管的工作格局。
近年來(lái)，很多地方環(huán)保部門在破解環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法難題中，嘗試與司法部門聯(lián)動(dòng)，取得了一定成效，有力打擊了環(huán)境違法犯罪行為，但也遇到了許多困難和問(wèn)題，如取證難、認(rèn)定難和執(zhí)行難等。如何形成環(huán)保部門與司法部門之間“無(wú)縫對(duì)接”的銜接機(jī)制，推動(dòng)形成新《環(huán)境保護(hù)法》有效實(shí)施的司法保障制度成為當(dāng)務(wù)之急。
對(duì)此，廣西壯族自治區(qū)梧州市環(huán)保局副局長(zhǎng)廖晗建議，由環(huán)境保護(hù)部和公安部共同制定環(huán)境違法案件證據(jù)收集和移送工作指南，進(jìn)一步規(guī)范和細(xì)化證據(jù)的收集、固定、認(rèn)定和移送等工作。同時(shí)，在國(guó)家層面建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)環(huán)保行政執(zhí)法與司法信息互通共享。
遼寧省沈陽(yáng)市于洪區(qū)環(huán)保局局長(zhǎng)梁殿軍則認(rèn)為，在環(huán)境執(zhí)法與司法聯(lián)動(dòng)銜接上需要環(huán)保部門和司法機(jī)關(guān)一起研究相關(guān)政策法規(guī)界限，統(tǒng)一案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、法律適用和辦案程序等執(zhí)法尺度，并由頂層設(shè)計(jì)健全銜接機(jī)制和與之配套的保障機(jī)制，如出臺(tái)辦理“涉嫌污染環(huán)境罪”實(shí)施細(xì)則，對(duì)認(rèn)定條件、所需證據(jù)等予以明確，便于指導(dǎo)基層開展具體工作，提升環(huán)境違法犯罪案件的辦理水平。
環(huán)境監(jiān)測(cè)是環(huán)境管理的“眼睛”和“耳朵”，也是環(huán)境執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。環(huán)境監(jiān)測(cè)及環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果直接影響和決定著環(huán)境執(zhí)法的方向。建立監(jiān)測(cè)與監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)快速響應(yīng)機(jī)制是提高執(zhí)法效率的重要途徑。
山東省青島市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站站長(zhǎng)徐少才建議借鑒公安派駐環(huán)保的模式，監(jiān)測(cè)可與監(jiān)察合署辦公，與監(jiān)察共同實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)、舉證等，提高監(jiān)察監(jiān)測(cè)聯(lián)動(dòng)的時(shí)效性。
此外，很多基層環(huán)保部門還建議改進(jìn)管理方式，制定責(zé)任清單，厘清職責(zé)邊際，用制度保障基層執(zhí)法人員履職盡責(zé)、盡職免責(zé)，提高隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。
加強(qiáng)能力建設(shè)，夯實(shí)履職基礎(chǔ)，推動(dòng)環(huán)保工作再上新臺(tái)階
以新環(huán)保法實(shí)施為標(biāo)志，當(dāng)前環(huán)保工作面臨“新形勢(shì)、新法規(guī)、新標(biāo)準(zhǔn)、新制度、新要求”，基層環(huán)保部門在能力建設(shè)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面與當(dāng)前環(huán)保工作要求還有差距。其中，基層環(huán)保力量保障與工作任務(wù)不匹配，是當(dāng)前基層環(huán)境保護(hù)工作面臨的首要問(wèn)題。環(huán)境監(jiān)管范圍廣、對(duì)象多、全過(guò)程，加上新領(lǐng)域、新業(yè)務(wù)快速增長(zhǎng)，任務(wù)十分繁重。
而在實(shí)踐中，基層環(huán)保工作往往還面臨“牽頭就是包辦、抓總就是包攬、統(tǒng)籌就是替代”的現(xiàn)象，環(huán)保部門常常代替相關(guān)部門履職，“小馬拉大車”的情況普遍存在。
廣州市環(huán)保局執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)支隊(duì)長(zhǎng)鄭則文表示，要立足環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍現(xiàn)狀和能力建設(shè)的實(shí)際，研究環(huán)境執(zhí)法規(guī)律，圍繞影響環(huán)境質(zhì)量的突出問(wèn)題，發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢(shì)，調(diào)整工作重心，把有限的資源投放到環(huán)境執(zhí)法中。
力量保障與環(huán)保任務(wù)的不匹配，在西部地區(qū)表現(xiàn)得更加明顯。甘肅省甘南州全州8縣市環(huán)保系統(tǒng)共有270余人，其中環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察人員只有80余人，全州僅合作市成立了環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)且未核定人員編制。
針對(duì)基層環(huán)保部門能力不足問(wèn)題，甘肅省甘南州合作市環(huán)保局副局長(zhǎng)楊繼學(xué)提出建立掛職鍛煉、異地交流、對(duì)口培訓(xùn)等多種培訓(xùn)交流機(jī)制，加大對(duì)中西部地區(qū)尤其是民族地區(qū)基層環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)等人員業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)力度，切實(shí)提高環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)人員的綜合素質(zhì)。
石驍敏建議，從頂層著手，出臺(tái)各級(jí)環(huán)保部門機(jī)構(gòu)編制配備指導(dǎo)性意見(jiàn)，根據(jù)責(zé)任、權(quán)力、能力相匹配的原則，配強(qiáng)配足機(jī)構(gòu)人員和必要裝備。
機(jī)構(gòu)不健全，是當(dāng)前基層環(huán)保工作面臨的另一個(gè)問(wèn)題。由于基層機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，很多地方出現(xiàn)了環(huán)境監(jiān)管力量不下沉、監(jiān)督管理不能全覆蓋的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。環(huán)保機(jī)構(gòu)在最基層沒(méi)有“腿”，執(zhí)法力量不能一竿子插到底，在環(huán)境問(wèn)題解決上伴生“上面著急”而“下面不著急”的弊病，成為影響環(huán)保工作成效的一大障礙。
對(duì)此，江蘇省南京市環(huán)保局副局長(zhǎng)錢鋒建議強(qiáng)化縣（市、區(qū)）環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和能力建設(shè)，組建鎮(zhèn)街環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，把倒金字塔形的監(jiān)管執(zhí)法體制逐步培育成中下層機(jī)構(gòu)隊(duì)伍執(zhí)法監(jiān)管能力強(qiáng)的橄欖形執(zhí)法體制。
山東省濱州市環(huán)保局副局長(zhǎng)王景志則建議，明確省市縣鄉(xiāng)四級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)規(guī)格、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、車輛和裝備配備等要求，并從國(guó)家財(cái)力、物力上加大對(duì)基層環(huán)保的支持力度，真正將基層環(huán)保部門的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)落到實(shí)處，促進(jìn)環(huán)保隊(duì)伍職業(yè)化，以適應(yīng)新常態(tài)對(duì)環(huán)保工作的新要求。
為填補(bǔ)基層環(huán)保機(jī)構(gòu)的空白，近年來(lái)已經(jīng)有多個(gè)省市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)設(shè)置環(huán)保機(jī)構(gòu)和配置專職人員。廣東省佛山市南海區(qū)在基層鎮(zhèn)（街）都配備了環(huán)境監(jiān)察中隊(duì)和環(huán)境監(jiān)測(cè)分站。
廣東省佛山市南海區(qū)環(huán)保局副局長(zhǎng)張志軍提出，進(jìn)一步明確各級(jí)環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)的事權(quán)，盡快修訂《環(huán)境監(jiān)測(cè)條例》，建立對(duì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，彌補(bǔ)監(jiān)測(cè)力量的不足。完善環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系，解決相關(guān)規(guī)定間的彼此沖突，明確各方責(zé)任，減輕縣區(qū)級(jí)監(jiān)察、監(jiān)測(cè)壓力。
加強(qiáng)上下聯(lián)動(dòng)，理順環(huán)保體制，推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化
我國(guó)環(huán)境管理體制從上世紀(jì)70年代開始創(chuàng)建，經(jīng)歷3個(gè)階段，基本形成了從各部門分工管理逐步變?yōu)榄h(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管和相關(guān)部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的管理體制。
從環(huán)保系統(tǒng)自上而下的部門職責(zé)分析，國(guó)家、省、市、縣（區(qū)）職責(zé)基本相同。表面上看是上下一致，實(shí)際是層級(jí)之間職能重疊、職責(zé)不清，從而造成從上到下干“一件事”，從上到下管一家企業(yè)，從上到下應(yīng)付一項(xiàng)考核的狀況。對(duì)此，有人建議建立“分層、分責(zé)、分區(qū)、分類”的管理體制，使環(huán)保系統(tǒng)最大程度發(fā)揮層級(jí)優(yōu)勢(shì)，有效提升層級(jí)效能，減少層級(jí)職責(zé)交叉，做自己該做的事，盡自己應(yīng)盡的力，擔(dān)自己應(yīng)擔(dān)的責(zé)。
大家在發(fā)言中反映，在很多領(lǐng)域，由于定位不準(zhǔn)確，職責(zé)不明晰，導(dǎo)致基層環(huán)保部門與其他各部門之間出現(xiàn)分工不明確、推諉扯皮的現(xiàn)象。重慶市北碚區(qū)環(huán)保局局長(zhǎng)茍淵建議，由國(guó)家層面梳理中央相關(guān)部委生態(tài)環(huán)保法定職責(zé)，并制定出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)，各地參照?qǐng)?zhí)行。指導(dǎo)性意見(jiàn)應(yīng)圍繞中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)要求，以及改善環(huán)境質(zhì)量這個(gè)核心，合理分配生態(tài)監(jiān)管事權(quán)，科學(xué)界定生態(tài)監(jiān)管職責(zé)。
各地方?jīng)]有系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測(cè)信息發(fā)布不統(tǒng)一、缺少數(shù)據(jù)共享平臺(tái)也是現(xiàn)階段各地監(jiān)測(cè)體系中存在的共性問(wèn)題。
遼寧省大連市環(huán)保局局長(zhǎng)董偉舉例說(shuō)，就大連市而言，每年環(huán)保局發(fā)布“環(huán)境狀況公報(bào)”，水務(wù)局發(fā)布“大連市水資源公報(bào)”，海洋與漁業(yè)局發(fā)布“大連市海洋環(huán)境狀況公報(bào)”。由于各自的監(jiān)測(cè)方法、監(jiān)測(cè)點(diǎn)位、監(jiān)測(cè)時(shí)間和評(píng)價(jià)方法不統(tǒng)一，加之缺乏會(huì)商協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)難以互通共享，致使各部門發(fā)布公報(bào)的結(jié)論有差異或沖突，對(duì)媒體和公眾產(chǎn)生干擾，影響了政府的公信力。
山東省青島市環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站站長(zhǎng)徐少才認(rèn)為，建立政府各部門間生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享體系的主要困難不在于技術(shù)上的困難，而是在于體制機(jī)制和管理層面上的制約。各部門均按照部門上位法要求和管理的需求建立相應(yīng)的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，獨(dú)立開展不同領(lǐng)域的環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，頂層設(shè)計(jì)缺乏政策支持。
大家在發(fā)言中也指出，社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)是監(jiān)測(cè)體系的重要組成部分，但現(xiàn)階段存在檢測(cè)能力不足、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)質(zhì)量堪憂、誠(chéng)信體系尚未建立、缺乏有效監(jiān)管制度和手段等問(wèn)題。
浙江省杭州市環(huán)保局總工沈海峰認(rèn)為應(yīng)該拓展環(huán)境監(jiān)測(cè)領(lǐng)域。社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在一些專業(yè)監(jiān)測(cè)領(lǐng)域具備的優(yōu)勢(shì)，填補(bǔ)了環(huán)境監(jiān)測(cè)站部分監(jiān)測(cè)項(xiàng)目尚未開展的空缺，有能力承擔(dān)更為綜合的環(huán)境監(jiān)測(cè)任務(wù)。
持同樣觀點(diǎn)的還有江蘇省蘇州市環(huán)保局副局長(zhǎng)王承武。他建議加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)引導(dǎo)和環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)培育，放寬、簡(jiǎn)化準(zhǔn)入條件，結(jié)合實(shí)際，激勵(lì)社會(huì)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)提供更多的環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)供給。有序放開環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)事項(xiàng)和領(lǐng)域，培育環(huán)境監(jiān)測(cè)服務(wù)市場(chǎng)。
在發(fā)言中，也有很多地方環(huán)境監(jiān)測(cè)站的站長(zhǎng)提出應(yīng)盡快完善監(jiān)測(cè)法律法規(guī)，改進(jìn)監(jiān)督性監(jiān)測(cè)辦法，合理實(shí)施監(jiān)測(cè)監(jiān)察聯(lián)動(dòng)等建設(shè)性意見(jiàn)。
